《林業行業PPP應用的研究》由中澤融信總經理趙仕坤和業務總監徐亞萍共同撰寫，收錄于《中國PPP行業發展報告（2020）》。  

 

 

 

林業行業PPP應用的研究

北京中澤融信管理咨詢有限公司總經理  趙仕坤

北京中澤融信管理咨詢有限公司業務總監  徐亞萍

 

摘要：在國家大力倡導采用PPP模式推進林業項目的背景下，本文基于對財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫數據的統計分析及項目實操經驗，分析并總結了目前林業PPP項目的現狀：項目地區分布差異大、落地率不高、但是在脫貧攻堅及鄉村振興方面具有較好的示范效應。在項目具體實踐及推廣過程中，仍存在著民營企業參與率低、部分項目運作不規范、融資落地率低等發展瓶頸，阻礙了PPP模式在林業領域的廣泛應用。針對以上林業PPP項目推進過程中存在的問題，提出了具體實施建議，并在文章的最后引入了具有借鑒意義的林業PPP項目案例以供參考。

 

Abstract: Under the circumstance that the central government strongly advocates the adoption of PPP mode to promote forestry field, this paper is based on the statistical analysis of data from China Public Private Partnerships Center and project practical experience. This paper analyzes and summarizes the status quo of forestry PPP projects: large differences in project area distribution and low implementation rate, however, it has a positive demonstration effect in poverty alleviation and rural revitalization. In the specific practice and promotion process of the project, there are still some development obstacles such as low participation rate of private enterprises, irregular operation of some projects and low financing support rate, which hinder the extensive application of PPP mode in the forestry field. Since above problems exist in the implementation process of forestry PPP projects, this paper proposes some specific implementation advices, and at the end of the paper, a reference forestry PPP project case is introduced for reference.

 

關鍵詞：林業項目  PPP模式  落地率

Key Words: Forestry Projects; PPP (Public-Private Partnership) Mode; The implementation rate

 

 

一、 林業PPP項目概況

 

（一） 林業PPP項目的可行性分析

1. 國家高度重視，鼓勵采用PPP模式推進林業生態建設

黨中央、國務院高度重視林業工作，為加快全國林業發展制定了一系列重大政策。國家各部委相繼出臺了大量的政策性和規范性文件，包括《國家林業局辦公室財政部辦公廳關于做好國家儲備林建設工作的通知》（辦規字〔2015〕117號）、《國家林業局關于印發國家儲備林制度方案的通知》（林規發〔2015〕192號）、《國家發展改革委國家林業局關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》（發改農經〔2016〕2455號）、《國家林業局財政部關于運用政府和社會資本合作模式推進林業生態建設和保護利用的指導意見》（林規發〔2016〕168號）等，均鼓勵采用PPP模式引入社會資本參與林業生態項目建設。

2. 林業建設需求緊迫

根據2018年國家林業和草原局印發的《國家儲備林建設規劃（2018-2035年）》顯示，我國森林面積共2.08億公頃，僅占世界水平的5.15%，森林覆蓋率為21.63%，比世界水平低10個百分點，森林蓄積量151.37億立方米，僅占世界水平的2.87%，森林資源總量不足、質量不高。其次，我國木材剛性需求持續增加，木材消耗由2000年的1.09億立方米增加到2016年的5.58億立方米，年均增幅10.75%，預計到2020年木材需求將超過7億立方米，缺口達2.5億立方米。隨著世界各國對森林資源保護的加強和原木出口的限制，我國原木國際資源配置難度加大，而中央財政森林撫育補貼規模小、標準低、范圍窄，每年安排的森林撫育補貼面積遠不能滿足全國急需的中幼齡林撫育任務需要。當前提升森林質量、加大木材儲備對于國家平衡木材供需至關重要，大力發展林業建設需求緊迫。

3. 林業項目本身適合采用PPP模式

林業項目的建設地點一般較為分散，造林苗木需求量非常大，林木的管理成本高、年限長、難度大，且苗木的數量、質量及來源很難有較好的保障。運用PPP模式吸引社會資本，能創新林木供給機制，提升林業建設的質量和效率。另外，林業項目屬于公共服務領域且具有較強的公益性，項目本身具有投資規模大、投資周期較長（林木成材時間一般超過20年）的特點。同時，林木及林下經濟產品市場化程度較高，具備靈活的價格調整機制，完全符合《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）對項目識別的要求。因此，林業項目采用PPP模式具有先天優勢。

 

（二） 林業PPP模式的優點

 

1. 拓寬融資渠道，提高項目建設及運營效率

傳統林業項目資金來源渠道較單一，投資大部分來源于中央和地方政府。采用PPP模式引入社會資本參與投資林業項目，拓展融資渠道，可以彌補項目建設的資金缺口，保障工程項目的質量及進度。同時可依靠社會資本專業技術力量和林業領域豐富的運營管理經驗，提高項目整體管理水平和運營效率。

2. 融資支持力度大、范圍廣

2015年以來，國家陸續出臺利用開發性和政策性金融推進林業生態建設的相關政策。2017年，國家發展和改革委員會、國家林業和草原局、國家開發銀行、中國農業發展銀行聯合下發《關于進一步利用開發性和政策性金融推進林業生態建設的通知》（發改農經〔2017〕140號），從政策層面明確了對林業生態建設PPP項目的資金支持。貸款支持范圍涵蓋了國家儲備林建設；國家公園、森林公園、濕地公園、沙漠公園等保護與建設；森林質量提升、濕地保護修復、森林城市等林業重大生態工程；林業產業及林業生態扶貧等林業領域。

據國家林業和草原局規劃財務司官網數據，截止2019年3月末，共有231個林業重點貸款項目獲得國家開發銀行和中國農業發展銀行批準，累計發放貸款658.71億元。

3. 政府資金支持力度大

對于林業PPP項目，政府提供專項資金支持，貸款貼息補助及稅收優惠?！秶覂淞种贫确桨浮罚忠幇l〔2015〕192號）指出中央財政統籌專項資金，用于國家儲備林造林、改培和撫育等支出?！读謽I改革發展資金管理辦法》（財農〔2016〕196號）規定，各類經濟實體營造的生態林（含儲備林）等可獲得林業貼息貸款補助。

 

（三） 林業PPP項目的現狀

 

1. 落地率有待提升

根據PPP綜合信息平臺項目管理庫數據顯示，截止2019年11月30日，全國入庫PPP項目共計9440個，其中處于執行階段的有6414個，全國PPP項目落地率達67.94%（落地率指執行和移交兩階段項目數之和與管理庫項目數的比值）。其中，林業項目共81個，處于執行階段23個，項目落地率僅為28.40%，低于總體水平，有待進一步提升。

 

表1 全國PPP項目與林業項目落地率對比表

 

 

數據來源：財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫

 

2. 項目地區分布差異大

81個林業項目，分布于全國共11個省份。其中河南省42個，占比最高，為51.85%，其次為云南，占比17.28%。具體數據詳見下表：

 

表2 全國林業項目省份分布表

 

 

數據來源：財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫

從地區分布來看，全國林業項目分布于華東地區、華中地區、華北地區和西南地區。 其中華東地區6個，占比7.41%；華中地區46個，占比56.79%；華北地區12個，占比14.81%；西南地區17個，占比20.99%，呈現出華中地區和西南地區遙遙領先的現狀。這與自然環境、林業產業發展情況不一等因素有一定關系。

 

圖1：全國林業項目地區分布圖

 

 

 

數據來源：財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫

 

3. 在脫貧攻堅、鄉村振興方面具有較好的示范效應

據統計，我國60%的貧困人口、14個集中連片特困地區分布在山區林區沙區（數據來源：國家林業和草原局官網），在這些地區，開展林業生態建設能夠將產業建設和脫貧攻堅有機結合解決閑置勞動力的就業問題，通過盤活森林資源、發展林下經濟培育帶動貧困人口直接脫貧，實現脫貧攻堅與生態建設“雙贏”。根據目前PPP項目管理庫中的數據顯示，林業PPP項目中包含國家儲備林、林業扶貧等能夠帶動脫貧攻堅建設內容的項目共有68個，占比83.95%。

 

（四） 林業PPP運作模式

 

目前林業PPP項目常見以下兩種運作模式：

模式一、市（州）級統籌、分縣（區）實施

市（州）級統籌，分縣（區）實施。由市（州）下屬各縣（區）政府分別委托各地林業部門作為項目實施機構，并分別委托當地平臺公司，與其他縣（區）出資代表共同組成政府出資代表聯合體與中標社會資本成立項目公司，市（州）級林業部門與該項目公司簽署PPP項目合同，下屬縣（區）項目實施機構與該項目公司簽署PPP項目子合同。具體運作模式如下圖：

 

 

 

 

圖2 林業PPP項目運作模式一

模式二、各縣（區）獨立實施

市（州）級林業部門僅負責協調統籌，由各縣（區）人民政府、林業、財政等部門獨立完成相關工作。以個別縣（區）的成功推進，帶動其他縣（區）的建設實施。具體運作模式如下圖：

 

 

 

 

 

圖3 林業PPP項目運作模式二

 

以上兩種模式主要區別在于：模式一為市（州）級整體推進，一般建設規模和投資相對較大，建設需求基本可以一次滿足，但是項目投資大，建設地點分布較廣，對社會資本方的實力要求較高，且項目推進過程中的協調溝通工作繁瑣，整體項目推進相對較慢。模式二縣（區）單獨推進，項目推進過程中協調溝通工作相對單一，投融資落地相對容易，但是建設范圍覆蓋不夠廣，整體建設需求得不到滿足。在具體的項目實操過程中，主要根據地方政府的實際需求及地方財政承受能力，結合當地金融機構的融資意向選擇運作模式。

 

 

二、 林業PPP發展瓶頸

 

林業PPP模式具有拓寬融資渠道、緩解地方財政壓力、提高項目運營能力、融資支持范圍廣、政府資金支持力度大等優勢，但在具體實踐推廣過程中，還存在民營企業參與率低、部分項目運作不規范、融資難落地等問題，阻礙了PPP模式在林業領域的廣泛應用。

 

（一）民營企業參與率低

截止2019年11月底，在財政部PPP綜合信息平臺中顯示，林業項目共計81個，其中已采購完成的項目數為35個，民營企業參與的項目數量為9個，占25.71%，國有企業參與的項目數量為17個，占48.57%，由國有企業和民營企業作為聯合體（均以國有企業作為牽頭人）參與的項目數量為9個，占25.71%，表明當前民營企業在林業PPP項目中的參與率較低，央企和地方國企占據絕對主導的地位。

 

表3 全國林業項目社會資本性質表

 

 

 

 

數據來源：財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫

形成因素主要有以下幾點：一是林業項目周期長、風險高，這是制約民營資本進入林業投資的最主要原因。二是地方政府對林業PPP項目的前期規劃過于傳統，在建設內容上缺乏創新和資源整合的思路，未能充分利用國家對林業的支持政策，整合地方資源綜合規劃包裝項目，導致不能有效吸引民營資本。三是目前政策性開發性銀行對民營企業參與PPP項目融資的認可度低，準入門檻較高，在提供融資支持上對民營企業的授信條件要求較高，使得大部分民企達不到要求。四是大部分民營資本對PPP項目的回報機制以及政府兌現承諾信心不足。

 

（二）融資落地率低

盡管發改農經〔2017〕140號文為林業項目開辟了一條長周期、低成本的融資渠道，但在實踐中仍然存在融資難落地的問題。主要考慮以下兩方面的原因：一是林業項目本身具有建設周期長，木材成材時間長的特點，尤其是珍稀樹種和大徑級材，成材時間一般超過20年，同時受人工商品林采伐限額管理政策限制，項目收入具有一定的季節性和周期性，存在現金流不穩定的缺陷；二是從控制風險敞口的角度，一般金融機構更偏向于完全政府付費的PPP項目，但是大部分林業項目涉及木材和經濟果林銷售收入，回報機制為可行性缺口補助，金融機構對項目所預測的項目收益認可度不高，往往要求承貸主體增加擔保和增信措施。

 

（三）部分項目運作不規范

項目運作不規范主要體現在兩方面：一方面項目前期工作不到位，注重形式上的規范，忽略項目實質，部分項目已經進入項目管理庫，但由于前期工作不到位導致停滯、整改或退庫。另一方面，部分項目違背政策規定，如沒嚴格按照要求開展項目物有所值評價，選擇同級融資平臺公司作為社會資本方，PPP合同中涉及政府兜底條款等問題。

 

 

三、 林業PPP項目實施建議

 

(一) 利用良好的政策環境調動民營資本參與的積極性

一方面，充分利用國家良好的支持政策，降低社會資本投資成本。在項目的推進中積極利用長周期、低利率的資金優勢開展林業項目建設，解決林業融資難、融資貴的問題。同時，利用中央林業貼息政策、森林保險政策，整合財政資金，充分發揮中央林業資金撬動作用，將中央預算內投資作為對應計劃任務的項目資本金。

另一方面，合理規劃建設內容，增加項目吸引力。將項目公益性和收益性結合規劃，盡量縮短收益周期，保證投資者收益，如鼓勵項目前期可以密植造林或建設經濟兼用林、林下經濟等。積極開發林業創新機制，例如開展觀光和休閑度假旅游、農產品加工流通

等經營活動，增加項目自身收益，在提高社會資本對林業PPP項目參與度的同時，也能降低政府財政支出責任。

 

(二) 規范項目運作過程、提高項目融資落地率

從以下三方面合規推進項目實施，規避重復性整改的情況，節約資源和時間成本，提高項目融資落地率。

 

1. 重視前期工作

嚴格按照財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、國家發展改革委《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）等規范性文件的規定，重視項目前期工作，開展前期市場調研，收集各方建議，選取合理、科學的基礎數據作為項目關鍵性指標測算的依據。同時設定合理且可操作的價格調整機制，保障項目實施的合規性和可操作性。

 

2. 支出責任規范化

根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及財金〔2019〕10號規定，PPP項目需要嚴守財政支出紅線，將項目支出比例嚴格控制在10%紅線內。同時，嚴格按照《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、財預〔2017〕87號文、財金〔2018〕23號文及《政府投資條例》的要求，規范項目的財政支出責任，將項目相關財政支出責任納入地方政府財政預算和中期財政規劃，確保項目相關財政資金使用合法合規。

 

3. 全面實施項目績效管理

項目落地后，從建設期、運營期到項目移交期，實施全過程的績效管理與跟蹤評價，將績效評價結果與政府補貼掛鉤，增強政府補貼支出的規范性及合理性。依法依規將PPP項目的財政支出責任納入預算管理，按照合同約定及時履約。依法監管、跟蹤評價、改進服務、提高效能，使得財政資金的效益最大化。

 

 

四、 案例

 

以楚雄州姚安縣國家儲備林等林業生態建設PPP項目為例。

 

(一) 項目概況

1.建設內容：木材基地建設，通道綠化建設，森林城市和濕地公園綠化，美麗鄉村建設，林業產業和林業扶貧，林木種苗建設等6項內容；

2.合作期限：建設期7年（其中4年栽種期，3年撫育管護期），運營期23年；

3.項目總投資：9.45億元；

4.運作模式：BOT；

5.回報機制：可行性缺口補助；

6.融資方案：

 

借款人	項目公司
貸款額度和期限	中長期貸款7.56億元，貸款期限25年（含寬限期7年）。
貸款利率	執行同期基準利率上浮10%，目前已經獲批PSL，利率執行基準下浮10%
還款來源	項目現金流（木材采伐、苗木銷售收入+政府可行性缺口補助）
信用結構	1、林權抵押擔保；2、風險準備金；3、林業綜合保險。政策險、商業險全額覆蓋貸款本息；4、企業信用擔保。

 

(二) 項目模式

 

項目總體交易結構如圖4所示，項目由姚安縣人民政府授權姚安縣城市開發建設投資有限公司代表政府出資，與社會資本方簽訂《股東協議》并成立項目公司，由姚安縣人民政府授權姚安縣林草局與項目公司簽訂《PPP項目合同》。運營期間，項目實施機構對項目公司進行績效考核，將考核結果反饋給姚安縣財政局后，由姚安縣財政局撥付相應的預算資金給項目實施機構。項目實施機構根據績效考核結果向項目公司支付可行性缺口補助。合作期滿后，項目公司將項目無償移交給政府或政府指定機構。

 

 

 

 

圖4 項目運作模式圖

 

 

 

 

 

圖5 融資模式圖

 

項目融資模式結構如圖5所示，由項目公司作為融資主體向國家開發銀行云南分行申請貸款，國開行以姚安縣林草局與項目公司簽訂的PPP項目合同項下的收益權進行質押，并作為項目公司在保險公司購買的林業政策保險和商業保險作為第一受益人，向項目公司分批發放7.56億元的貸款，貸款期限25年，寬限期7年，執行同期基準利率上浮10%，目前已經獲批PSL，利率執行基準下浮10%。同時項目公司還可以申報國家林業產業投資基金，申請貸款貼息3%。

 

(三) 項目經驗借鑒

 

1. 政府高度重視 

姚安縣委、縣政府高度重視項目推進工作，成立了由縣長任組長的項目領導小組和辦公室?？h長、常務副縣長等縣領導班子先后10多次召開調度會，專題研究解決工作中遇到的問題。地方政府及各部門的高度重視，大大提升了項目推進效率和質量。

 

2. 科學有效的溝通機制

林業部門、金融機構以及第三方專業機構協同配合，建立了良好的溝通機制。全面推進方案制定、方案評審、項目管理、資金監管、科技保障、監測評估等環節工作。這種方式大大提高了項目推進速度，節約資源和時間成本，確保了該項目成功落地。

 

3. 設置合理的風險分擔機制

在項目實施方案的設置上，該項目充分考慮了具體實施過程中涉及到的各子項目的實施目的、經營性質、運營方式以及目標效果之間存在的差異，并根據各子項目的特點分別進行實施安排，進一步明確項目公司在整個項目運營過程中的責任義務以及政府方在合作期內的工作職責。通過對項目經營業態，收入來源點分析，結合項目采購階段政策要求，合理設置了相關定價調價機制、績效評價體系。為項目推進過程中的主要環節：項目評審、PPP合同談判、信貸報告評審工作提供了較為合理且可行的實施依據。最終實現了項目高效融資落地，正常開工建設。